Avaliku teabe seaduse täitmisest

Inimestel on õigus teada, mida avalikud asutused igapäevaselt teevad – millist poliitikat järgitakse, missuguseid seaduseid ja regulatsioone valmistatakse ette, missugused on käsilolevad programmid ja projektid, kuidas kasutatakse avalikku raha ning missuguste rahvusvaheliste kokkulepete alal käivad läbirääkimised.

Avaliku teabe seaduse eesmärk on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. 
Juurdepääs avalikule teabele on oluline, et inimesed saavad avalikus elus osaleda. Ilma võimaluseta pääseda juurde  avalikule teabele ei saa oma arvamusi kujundada ja neid arutada. 
Juurdepääs teabele on olulise tähtsusega ka tagamaks riigiametite avatust ja juurdepääsetavust. Samuti selleks, et asutused töötavad ühiskonna huvides. Ühiskond võib oodata, et valitsus võimaldab juurdepääsu vähemalt teatud teabele, mis selgitab ja õigustab valitsuse poliitikaid ja tegevust. Näiteks, miks võimuesindajad on otsustanud müüa riigiettevõtte või selgitada ja esitada dokumentatsiooni selle kohta, kuidas kavandatav jäätmekäitlusjaam mõjutab keskkonda jms.
Seega on igal isikul õigus saada vähemalt teatud teavet riigiametite tehtud avaliku tähtsusega otsuste kohta. Avatud ja läbipaistev otsuste tegemine on iga demokraatliku süsteemi alus, st kodanikel on õigus teada, kuidas ja miks otsuseid tehakse. Selle vastand – salalikkus – tekitab umbusaldust ja ükskõiksust kodanike seas ning suletud mõtteid poliitikute hulgas.

Teabe kättesaadavusest

Probleeme avaliku teabe kättesaadavaks tegemisega esines nii riigiasutustel kui kohalikel omavalitsustel. Kui küsida riigiasutuselt avalikku teavet, mis on üldiselt kättesaadav, ei pea teabe küsija selgitama, miks ta mingit teavet soovib. Praktikas on siiski juhtumeid, kus teabevaldaja on jätnud teabenõude täitmata põhjusel, et teabenõudja ei ole põhjendanud, miks ta konkreetset teavet soovib. Samuti on olnud juhtumeid, kus teabevaldaja jätab teabenõude täitmata põhjusel, et leiab, et teabenõudjal puudub soovitu osas teadmise vajadus. Kui tegemist on avaliku teabega, millele ei ole alust juurdepääsu piirata, siis ei saa teabevaldaja teabenõudja eest otsustada ega hinnata, kas ja milleks ta teavet vajab. Teabevaldaja saab keelduda teabenõude täitmisest üksnes juhul, kui tegemist on juurdepääsupiiranguga teabega või teabele juurdepääsuks on eriseaduses ette nähtud erikord, millisel juhul tuleb lähtuda eriseadusest. Samas tuleb olla tähelepanelik, et piiranguga andmed ei saaks avalikuks.
Tänapäeva digitaalne ajastu võimaldab informatsiooni kiiresti koguda, töödelda ja levitada. Kui andmed saavad kord internetis avalikuks, on edaspidi väga raske nende levikut pidurdada. Ei piisa sellest, et avalikustaja need internetist eemaldab, sest need on juba jõudnud mitmete või koguni kümnete tuhandete inimesteni, kes võivad neid töödelda ja levitada. Seega tuleb informatsiooni avalikustamisel väga hästi mõelda, mida ja kuidas avalikustada ning millistele andmetele juurdepääsu piirata. 

Kõige sagedamini kasutatav piirangu alus on AvTS § 35 lg 1 p 12 - teave, mis sisaldab isikuandmeid, kui nende avalikustamine võib oluliselt kahjustada isikute eraelu puutumatust.

Piiranguga ei ole alati mitte iga isiku nimi, vaid sellise teabe avalikustamine peab oluliselt kahjustama isiku eraelu puutumatust.


Inspektsioon nõustub, et iga isikuandmete avalikustamine riivab mingil määral kellegi eraelu puutumatust, kuid piirangu kehtestamiseks peab olema tegemist siiski olulise riivega. See on kaalutlusotsus, mida tuleb alati hinnata ja vajadusel oma otsust ka põhjendada. Kui aga valimatult kehtestada piirang kõikidele dokumentidele, mis sisaldavad kellegi nime, siis võiks põhimõtteliselt kõikidele dokumentidele kehtestada juurdepääsupiirangu, mis ei ole kindlasti eelnimetatud sätte ega ka seadusandja mõte. Kuna eeltoodud sätte puhul on tegemist kaalutlusotsusega, siis ei saa inspektsioon asutuste eest otsustada piirangu kehtestamise vajaduse üle.
Jätkuvalt sai inspektsioon küsimusi, et kas ühele või teisele dokumendile peaks piirangu kehtestama. Sellistel juhtudel saab asutust ainult nõustada, mida tuleks kaaluda või arvestada, kuid lõppotsus tuleb siiski asutusel endal teha. Lisaks isiku nime esinemisele dokumentides tuleb piirangu kehtestamisel hinnata siiski kogu kirja sisu. Ka juhul, kui dokument ei sisalda  ühegi isiku nime, kuid on kirjeldatud väga täpselt mingi sündmuse asukohta ja sündmuses osalenud isikuid, võivad isikud olla tuvastatavad ka muude andmete kaudu. Sellise dokumendi avalikustamisel võib saada nende eraelu oluliselt riivatud.

Dokumendiregister

Küsimusi on tekitanud ka olukord, kus seadus ei luba dokumendiregistri avalikus vaates avalikustada andmeid füüsiliste isikute kohta, kuid dokumendile, mis sisaldab füüsilise isiku nime ei ole alust juurdepääsupiirangut kehtestada. Siin tuleb arvestada asjaoluga, et dokumendiregistri avalikust vaatest peab olema võimalik teha otsingumootori abil ületekstiotsinguid, mis tähendab, et otsinguid peab saama teha kõigi dokumendiregistri metaandmete alusel. Kui dokumendiregistri avalikus vaates oleksid avalikud ka füüsilisest isikust saaja/saatja nimi, siis oleks ühe otsingu abil võimalik saada ülevaade kõigi selle isiku poolt edastatud pöördumistest ja talle edastatud dokumentidest, mis muudaks isiku kergesti profileeritavaks. Kui aga otsida dokumente näiteks ainult pealkirja järgi, siis saamaks teada, millised dokumendid puudutavad just konkreetset isikut, tuleks kõik need dokumendid  avada ja ka sellisel juhul saab teada ainult seda, kas isik on konkreetseid dokumente saanud/saatnud.

Füüsiliste isikute nimede mitte avalikustamine  dokumendiregistri avalikus vaates väldib isikute profileerimist.


Isikute nimede mitteavalikustamine saaja/saatja andmetena dokumendiregistris kaotab aga oma mõtte, kui saaja/saatjana on märgitud küll eraisik, kuid samas on dokumendi pealkirjas isiku nimi avalik. Sellised eksimusi on just sotsiaalvaldkonda puudutavates dokumentides, kus võib riive olla just suurem. Seda tingib eelkõige see, et enamik ametnike registreerib oma dokumendid ise, kuid ei olda teadlikud, millised dokumendiregistri sisevaate väljad kuvatakse dokumendiregistri avalikus vaates või ei pöörata sellele tähelepanu. Selliste eksimuste avastamisel on inspektsioon probleemile ka möödunud aastatel korduvalt teabevaldajate tähelepanu juhtinud.

Ärisaladus

Teiseks sagedamini kehtestatavaks piirangu aluseks on olnud AvTS § 35 lg 1 p 17. See on teave, mille avalikustamine võib kahjustada ärisaladust. Üsna levinud on olukord, kus eraõiguslike juriidiliste isikutega sõlmitud lepingusse kirjutatakse sisse konfidentsiaalsuskohus ning teabenõude korral keeldutakse lepingute väljastamisest viitega ärisaladusele. Siiski tuleb märkida, et mitte igasugune teave ei saa olla avaliku sektori asutusega lepingu sõlminud ettevõtte ärisaladus. Ärisaladusel on oma kindlad tunnused, millele see peab vastama. Samuti peab ettevõte, kes sõlmib avaliku sektori asutusega lepinguid või esitab avaliku sektori asutusele mingeid dokumente, arvestama sellega, et avaliku sektori asutus ei saa ettevõttega kokku leppida teabe konfidentsiaalsuses. Avaliku sektori asutus saab teabele juurdepääsu piirata üksnes juhul, kui selleks on seadusest tulenev alus. Nii näiteks ei saa ükski leping olla täies ulatuses kaetud ärisaladusega. Kindlasti on avalikud lepingus osalevad pooled, lepingu ese ja teenuse osutamise lepingute puhul ka lepingu summa. Kui leping sisaldab ka vaidluste lahendamise korda, vääramatu jõu kohta käivaid sätteid jms, siis ei saa ka sellised lepingu osad olla kaetud ärisaladusega.


Üsna tihti saab inspektsioon vaideid, kus jäetakse teabenõue täitmata põhjusel, et teine lepingu pool on seisukohal, et kogu teave on ärisaladus ning teabe valdaja ei ole üldse hinnanud, kas ja mis soovitud dokumentides on ärisaladus.

Reeglina lõpevad sellised vaidlused ettekirjutusega, kus teabevaldajal tuleb hinnata soovitud dokumentides ärisaladuse esinemist ja ulatust.
Inspektsiooni menetluses oli eelmisel aastal ka selline vaie, kus teabeavaldaja tunnistas dokumendid AvTS § 35 lg 1 p 17 alusel piiranguga teabeks, kuigi ettevõte ise leidis, et kõik dokumendid ei sisalda tema ärisaladust. Et piiranguid ei kehtestataks igaks juhuks, soovitab inspektsioon enne lepingute sõlmimist lasta ettevõttel ära märkida, mida käsitletakse mingis dokumendis ärisaladusena. Isegi juhul, kui seda pole võimalik küsida dokumentide edastamise käigus ning dokumendile on piirang kehtestatud, siis teabenõude korral tuleb teabevaldajal siiski välja selgitada, kas ja millises konkreetses dokumendis on ärisaladus. Vajadusel tuleb küsida selleks selgitusi teiselt osapoolelt.
Möödunud aastal tekitas üllatavalt palju segadust, millisel juhul on tegemiste teabenõudega avaliku teabe mõistes ja millisel juhul enda kohta andmete küsimisega isikuandmete kaitse üldmääruse mõistes. Kui enne üldmääruse kehtima hakkamist ei tekitanud see probleeme põhjusel, et mõlemal juhul oli vastamise tähtajaks viis tööpäeva, siis pärast jõustumist tuleb enda andmete küsimisele vastata kuu aja jooksul. Nii mõnigi kord esitati kaebus enda andmete küsimise korral peale viie tööpäeva möödumist.