Kohalike omavalitsuste dokumendiregistrite seire

Seire taust
Alates 2001. aastast reguleerib avaliku sektori tegevuse läbipaistvust avaliku teabe seadus (AvTS). Selle seaduse eesmärgiks on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabe avalikkus, võimalusega igaühel sellisele teabele juurde pääseda. Riigi- ja kohalike omavalitsuse (KOV) tegevuse avalikkus ja läbipaistvus on üks olulisemaid põhimõtteid, mis tagab demokraatliku riigikorralduse ning igaühe õiguste ja vabaduste teostamise. Üheks olulisimaks printsiibiks teabe avalikustamisel on avaliku sektori kohustus oma tegevuse käigus saadud ja loodud teave avalikustada seda küsimata ning üheks selliseks teabe avalikustamise väljundiks on asutuse võrguleht. Avaliku teabe seaduse § 28 lg 1 annab loetelu teabest, mille teabevaldajad on kohustatud oma võrgulehel avalikustama. AvTS § 28 lõike 1 punkti 31 kohaselt tuleb võrgulehel avalikustada ka asutuse dokumendiregister. Täpsemad nõuded dokumentide avalikustamise kohta dokumendiregistri kaudu on ära toodu AvTS §-s 12. 

Seire eesmärgid
Seire eesmärgiks oli vaadelda, kuidas omavalitsused avaliku teabes sätestatud teabe avalikustamise nõudeid täidavad. Valiku tegemisel, millise teabe avalikustamist kontrollida, sai lähtutud ka sellest, mille kohta on esitatud enim kaebusi ning millise teabe leidmine võiks kodanikule oluline olla. Samuti soovisime kaardistada üldist teabe avalikustamise olukorda omavalitsustes.

Seire teiseks eesmärgiks oli hinnata dokumendiregistris dokumendile juurdepääsu võimaldamise ja AK teabe kaitsmise olukorda. Samuti oli seire eesmärgiks kontrollida, kas ja kuidas kevadise märgukirja saatmine on parandanud dokumendiregistrites AK teabe kaitsmise olukorda. Kuigi kevadine märgukiri puudutas eelkõike ühinenud valdade vanu dokumendiregistrid, palus inspektsioon oma märgukirjas üle vaadata ka kasutusel olevad dokumendiregistrid. Seekordne seire puudutaski eelkõige just praegu kasutusel olevaid ajakohaseid dokumendiregistreid.

Lisaks oli seire eesmärgiks ka välja selgitada parim dokumendiregister. Selleks hindasime ka dokumendiregistrites avaliku teabe seaduse paragrahvis 12 toodud erinevate nõuete täitmist. Kui dokumendiregistris registreeritud dokumentide osas olid nõuded nõuetekohaselt täidetud, siis oli omavalitsusel iga kontrollitud dokumendiliigi või seaduses sätestatud nõude täitmise eest võimalik saada ühe punkti. Kui aga leidsime mingi kontrollitud nõude täitmisel vähemalt kolm eksimust, siis punkti ei saanud. Väiksemate eksimuste puhul oli võimalik saada ka 0,25-0,75 punkti. Seire tulemused avalikustati 29.oktoobril toimunud avaliku teabe ja avaandmete konverentsil. 

Seire kokkuvõte olulisemate tähelepanekutega
AK-märgete olemasolu ja dokumentidele juurdepääs. AvTS § 12 lõike 3 punkt 6 kohustab dokumendiregistrisse kandma ka dokumendi kohta kehtivad juurdepääsupiirangud.

Kuigi aasta-aastalt on piirangute kajastamise olukord dokumendiregistrites paremaks muutunud ning dokumente, millel puudub piirangumärge, kuid samas ei võimaldata dokumendile dokumendiregistri kaudu juurdepääsu, on küll vähem, kuid siiski on dokumendiregistrites selliseid dokumente jätkuvalt lubamatult palju.

Ka on dokumendiregistris jätkuvalt üsna palju asutustevahelist kirjavahetust ja lepinguid, millele on kehtestatud juurdepääsupiirang eraelu kaitseks. On üsna küsitav, kas asutustevaheline kirjavahetus või lepingud ikka sisaldavad nii paljudel juhtudel kellegi eraelu kahjustavat teavet. Eraelu kahjustavaks teabeks ei ole kindlasti asutuse või ettevõtte töötaja tööalased kontaktid. Samas on dokumendiregistritest võimalik leida aga füüsiliste isikute kirju, kus on avalikud nii isiku nimi kui kontaktandmed.

Eksimusi on ka piirangu tähtaegades. Näitena võib tuua olukordi, kus piirang on kohe kehtestatud maksimaalselt kümneks aastaks, kuigi seadus lubab piirangu kehtestada korraga viieks aastaks. Oli ka palju dokumente, millele oli eri sätete alusel kehtestatud piirang 75 aastaks, kuigi seadus lubab piirangu 75 aastaks kehtestada ainult isikuandmeid sisaldavale teabele.

Samas on isikuandmetele mõnel juhul kehtestatud piirang hoopis viieks aastaks. Viimane ei ole iseenesest rikkumine, kui dokument tõesti enne piirangu lõppu hävitatakse või tähtaega enne piirangu lõppu pikendatakse, kuid kui dokumente ei jõuta õigel hävitada või piirangut pikendada, tekib oht, et piiranguga isikuandmed saavad avalikuks.

Uurides omavalitsustelt põhjusi, miks kevadel leitud vanad dokumendid avalikuks said, oligi üheks põhjuseks see, et isikuandmeid sisaldavatele dokumentidele oli piirang kehtestatud viieks aastaks ning tähtaja möödumisel piirangut pikendatud ei olnud.

Seega on isikuandmete puhul mõistlik kehtestada piirang kohe 7. aastaks. Eeltoodu ei keela säilitustähtaja möödumisel dokumente hävitada. Piirangu tähtaeg ei ole seega kuidagi seotud säilitustähtajaga.

Seire käigus leidsime, et tihti on dokumentidele märgitud juurdepääsupiirangu alused, mida konkreetne dokument ilmselt ei sisalda. Näitena võib tuua dokumendi, kus veeohutusstendide paigaldamise lepingule oli kehtestatud piirang kui kriminaal- või väärtoemenetluses kogutud teabele, või kus volikogu liikme arupärimisele oli kehtestatud piirang volikogu töökorraga, kuigi piiranguid saab kehtestada ainult seaduse alusel. Need on ainult mõned näited piirangu ebaõigetest alustest.

E-kirjadele juurdepääsu võimaldamine
AvTS § 12 lõige 41 kohustab teabevaldajaid dokumendiregistri kaudu võimaldama juurdepääsu dokumendihaldussüsteemis sisalduvatele elektroonilistele dokumentidele, millele ei ole kehtestatud juurdepääsupiirangut. Selliseid kirju, millele ei ole kehtestatud piirangut, kuid millele ei ole dokumendiregistri kaudu ka juurdepääsu võimaldatud, on dokumendiregistrites ka eelnevate seirete käigus leidunud. Leidsime neid ka käesoleva seire käigus. Käesoleva seire läbiviimise ajaks oli olukord küll paranenud, kuid rahul olla siiski ei saa. Kuna seire käigus ei ole võimalik kogu dokumendiregistrit dokumendihaaval kontrollida, otsustasime, et kui leidsime juba kolm e-kirja, millele ei olnud kehtestatud juurdepääsupiirangut, kuid ei võimaldatud ka dokumendiregistri kaudu juurdepääsu, siis konkreetne omavalitsus e-kirjadele juurdepääsu võimaldamise eest punkti ei saanud.

Dokumendiregistrites hakkas silma ka metaandmete ebakorrektne täimine ning ka eksitava teabe edastamine, seda eriti dokumendihaldusprogrammi Amphora kasutajate puhul. Kuigi seires ei antud punkte metaandmete korrektsuse eest, siis ei saa jätta tähelepanu juhtimata asjaolule, et paljudes dokumendiregistrites oli dokumendi saajaks/saatjaks märgitud eraisik, kuid kui dokument oli avalik, siis selgus, et tegelikult oli kirja saajaks/saatjaks hoopis juriidiline isik. Sellisel juhul on tegemist eksitava teabe andmisega ning tekib kahtlus, kui palju eraelu kaitseks seatud piirangutest on üldse õiguspärased.

Füüsiliste isikute nimede kajastamine dokumendiregistri avalikus vaates
Alates 2016. aastast ei luba seadus dokumendiregistri avalikus vaates kajastada füüsilisest isikust kirjasaatja/-saaja kohta teavet, mille kaudu on füüsilised isikud tuvastatavad. Üldiselt seda nõuet täidetakse ja eraisikute nimesid dokumendiregistri metaandmetes ei avalikustada, s.t nimed on asendatud initsiaalidega või märgitud „eraisik“.

Kuigi enamik omavalitsusi seda jälgib, on siiski omavalitsusi, kus just sotsiaalvaldkonna dokumentides on isikute nimed avalikud. Selliste näidetena võib välja tuua näiteks „Eeskoste seadmine Mari Maasikas“ või „Sotsiaaltoetuse taotlemine Jüri Juurikas“. Eeltoodu on eriti kahetsusväärne just seetõttu, et tihti on avalikud just nende isikute nimed, kes pole võimelised oma õigusi kaitsma ja on kõige haavatavamad. See hakkab eriti silma ka seetõttu, et kui asutuse töötajate nimesid püütakse varjata ka seal, kus selleks puudub õiguslik alus, siis abivajajate nimede avalikustamise puhul riivet ei nähta. Ka siis, kui dokumendid ise ei ole avalikud, kuid pealkirjas on isiku nimi avalik, võib olla riive juba toimunud. Nii saab näiteks eestkoste puhul järeldada, et isik ei tule oma eluga iseseisvalt toime. Seekord jäi selliseid dokumente eriti palju silma. Kuigi dokumendid ise avalikud ei olnud, võttis inspektsioon kõigi omavalitsustega, kelle dokumendi pealkirjades olid isikute nimed avalikud, telefonitsi ühendust ja juhtis valla tähelepanu isikute õiguste rikkumisele ning palus nimed eemaldada, et rikkumine kiiresti lõpetada.

Selline olukord teeb inspektsiooni väga murelikuks, sest tekib küsimus, et kui pistelise kontrolli käigus tuleb ka peale kevadise märgukirja edastamist jätkuvalt välja nii palju dokumente, kus on eestkostetavate isikute nimed avalikud, siis kui palju neid tegelikult võib veel dokumendiregistrites avalikult kättesaadaval olla. Seda, et kontrolli käigus ei ole võimalik kõiki dokumente avastada, ilmestab ka näide, kus näiteks ühe hästi eeskujuliku ja avaliku dokumendiregistri kontrollimisel ei leidnud seire läbiviija selliseid dokumente, kuid enne parema asutuse väljaselgitamist palus seire läbiviija ka oma kolleegidel selle asutuse dokumendiregistrit kontrollida ning teine ametnik leidis ikkagi dokumendi, mis sisaldas eestkostetava andmeid.

Eeltoodu näitab, et KOV-ide dokumendiregistrites on jätkuvalt palju sotsiaalvaldkonna dokumente, mis sisaldavad ka abivajavate isikute nimesid ning halvemal juhul on ka mõni selline dokument avalik. On lubamatu, et kui isik vajab abi ning pöördudes omavalitsuse poole, ei saa ta olla kindel, et omavalitsus ei tee tema abivajadust oma dokumendiregistri kaudu kõigile kättesaadavaks. Omavalitsustel tuleb oma registrid üle kontrollida, sest ka ühe sellise dokumendi avalikuks saamine on palju.

AK-teabe avalikkus
Avaliku teabe seadus kohustab kehtestama juurdepääsupiirangu dokumentidele, mis sisaldavad piiranguga andmeid, ning mitte avalikustama dokumente isikutele, kellel puudub õigus neid dokumente saada. Paraku leidsime ka selle seire käigus dokumendiregistris dokumente, mis peaksid olema piiranguga, kuid olid avalikud.

Kuna seire käigus pöörasime erilist tähelepanu just tundlikes sarjades registreeritud dokumentidele, leidsime nii sotsiaaltoetuste avaldusi, kus küsitakse isikutelt hulgaliselt andmeid ka pereliikmete kohta, sh ka nende tervisliku seisundi kohta. On äärmiselt kahetsusväärne, kui mõni selline dokument on dokumendiregistri kaudu kõigile kättesaadav – see riivab väga tugevalt isiku eraelu puutumatust.
Kuigi iga avalikuks saanud dokumendi puhul ei saa alati asuda seisukohale, et seda dokumenti on loetud ja alla laetud, ei tähenda see seda, et rikkumist ei ole toimunud.

Tihti tuuakse järelevalvemenetluse käigus põhjuseks, et konkreetse dokumendi on registreerinud uus töötaja ning peale dokumendi avalikukssaamist ta meil enam ei tööta. Siinkohal tahaks juhtida omavalitsuse töötajate tähelepanu sellele, et uute töötajate puhul kontrollige esialgu, kuidas nad dokumentidele piiranguid kehtestavad ja dokumente registreerivad, s.t aidake neil sisse elada, et oma tööd hästi teha. Samas ei saa ju garanteerida, et järgmine uus töötaja ei eksi.

Tähelepanu köitis ka see, et kui asutusetega peetud kirjavahetusele kehtestame piirangu AvTS § 35 lg 1 p 12 alusel, siis füüsiliste isikute kirjavahetuse puhul avalikustame nii nime, elukoha kui e-posti aadressi.

Kõiki dokumente ei kuvata dokumendiregistri avalikus vaates
Seiret läbi viies hakkas silma, et õigusaktide, sh käskkirjade puhul on dokumendiregistris osa numbreid puudu. Dokumendiregistrist peab olema üle teksti otsinguga võimalik otsida kõigi metaandmete järgi, sh kas otsida ainult ühe metaandmete välja (näiteks dokumendi liigi järgi) või mitme välja kaudu korraga (näiteks dokumendi liigi ja sarja numbri järgi).

Seire käigus sai ka selgeks, et mõnel juhul võivad dokumendid küll dokumendiregistris avalikud olla, kuid kui ei ole teada, kuidas registris on otsingud üles ehitatud, ei pruugi dokumente leida. Sai ka selgeks, et eri omavalitsuste dokumendiregistrites on dokumendid leitavad eri otsingutega, mis teeb teabe soovijatele teabe leidmise tihti keeruliseks.

Kuna avaliku teabe seaduse üheks põhimõtteks on teabele lihtsa ja kiire juurdepääsu võimaldamine, ei saanud seiratav omavalitsus punkti siis, kui kõiki dokumente leida ei õnnestunud, kuna ei saa eeldada, et asutuseväline dokumendiotsija peaks täpselt teadma, millise otsinguga dokumendid leitavad on.

Lisatasude ja puhkuse käskkirjade avalikustamine
AvTS § 12 lg 2 kohaselt tuleb asutuse dokumendiregistris registreerida ka asutuses koostatud ja allkirjastatud õigusaktid, milleks on ka personalikäskkirjad. Samas lubab seadus dokumendid dokumendiregistris ka registreerimata jätta, kui need on registreeritud mõnes teises registris ja neile võimaldatakse selle kaudu juurdepääs. See tähendab, et kui mõni omavalitus avalikustab oma personalikäskkirju mõnes muus registris, tuleks dokumendiregistri juurde lisada link, kust vastav teave leitav on.

Lisaks eeltoodule hakkas 15.03.2019 avaliku teabe seaduses kehtima säte, mis ei luba kehtestada juurdepääsupiirangut ka töölepinguga töötajate palgaandmetele. See tähendab, et töölepinguga töötajate palgaandmeid ei pea küll avalikustama avaliku teenistuse veebilehel, kuid kuna seadus ei luba neile juurdepääsupiirangut kehtestada, siis dokumendiregistris neile piirangut kehtestada ei saa.

Seire käigus ilmnes aga, et mõned omavalitsused on töölepinguseaduse § 28 lõike 2 punkti 13 alusel kehtestanud preemiate ja lisatasude maksmise käskkirjade piirangu. Kuna avaliku teabe seadus on avaliku sektori asutuste osas eriseaduseks lisatasude ja preemiate käskkirjade avalikustamise osas – sellele seisukohale asus ka Riigikohus oma 17.10.2018 otsuses nr 3-15-3228 –, siis preemia ja lisatasude maksmise käskkirjadele piirangu kehtestamine töölepingu seaduse § 28 lõike 2 punkti 13 alusel ei ole seadusega kooskõlas ega õiguspärane. Kuigi käesolevas seires ei kontrollitud, kas omavalitsusete hallatavad asutused on lisatasude käskkirjadele piiranguid kehtestanud, köitis siiski tähelepanu, et väga paljud hallatavad asutused, kelle töötajad saavad töötasu eelarvelistest vahenditest, on töölepingu seaduse alusel lisatasu käskkirjadele piirangu kehtestanud.

Lisaks oli tihti nii puhkuse, lähetuse kui ka lisatasu käskkirjadele kehtestatud piirang AvTS § 35 lõike 1 punkti 12 alusel. Mööname, et mõnel juhul võib eeltoodu alusel piirangu kehtestamise õiguspärane olla: kui käskkiri sisaldab ka eraelu puudutavat sündmust, nagu näiteks lapsehoolduspuhkust või toetuse maksmist seoses perekondliku sündmusega. Kui aga enamikule personalikäskkirjadele on kehtestatud piirang AvTS § 35 lõike 1 punkti 12 alusel, siis ei ole usutav, et kõik käskkirjad sisaldavad eraelu puudutavat teavet.

Vallavalitsuse protokollide avalikustamine
Kuna volikogu istungite protokollid on reeglina leitavad, vaatlesime seekord vallavalitsuste istungite protokollide leitavaust. Üldiselt olid protokollid leitavad, kuid siiski oli mõnel vallal mõni protokoll vahelt puudu. Samuti ei õnnestunud ühe omavalitsuse istungite protokolle leida.

Kokkuvõtete tegemine
Seekordse seire käigus tuli tõdeda, et kohalike omavalitsuste dokumendiregistrites on hulgaliselt andmeid, mis ei tohiks seal avalikud olla – eriti just füüsiliste isikute nimed sotsiaalvaldkonna dokumentide pealkirjades. Kuigi dokumendid ise avalikud ei olnud, on riive toimunud ka juhul, kui pealkiri koos füüsilise isiku nimega reedab isiku tervisliku seisundi või sotsiaalse toimetuleku.

Seega tuleb kohalikel omavalitsustel oma dokumendiregistrid täiendavalt üle vaadata ning piiranguga andmed eemaldada. Kuna dokumendiregistrites on ka väga palju vanu dokumente alates 2000. aastate algusest, tuleks üle vaadata, millistel dokumentidel on säilitustähtaeg möödunud, need hävitada ja arhiiviväärtuslikud dokumendid arhiivile üle anda.

Lisaks seires leitud puudustele teeb inspektsiooni murelikuks ka asutuste teabenõuetele vastamine. Seda põhjustel, et viimasel ajal on jõudnud inspektsiooni menetlusse vaideid, kus teabenõude esitamisel küsitakse teabenõudjatelt põhjendusi, miks üht või teist teavet küsitakse või teabenõude allkirjastamist nõutakse, kuigi teabenõudja märgib oma teabenõudes, et ei soovi piiranguga andmeid. Avaliku teabe seadus ei näe ette kohustust, et teabenõudja peaks põhjendama, miks ta mingit avalikku teavet soovib. Põhjendamise kohustus on ainult juhul, kui soovitakse piiranguga andmeid või kui seadus näeb selgesõnaliselt ette, et teavet väljastatakse ainult õigustatud huvi alusel. Muul juhul ei pea teabenõudja põhjendama, miks ta mingit teavet soovib ega ka teabenõuet allkirjastama.

Viimasel ajal ei ole enam haruldased ka juhtumid, kus isegi juhul, kui isik põhjendab oma teabe saamise soovi, keeldutakse ikkagi teabenõude täitmisest põhjendusega, et küsitud teave ei ole teabenõudjaga seotud ning seetõttu puudub vajadus teabe väljastamiseks.

Avaliku teabe seadus ei anna teabevaldajale õigust asuda teabenõudja eest otsustama, kas, mis eesmärgil ja millist teavet ta vajab. Ka juhul, kui dokument sisaldab piiranguga teavet, ei tähenda see seda, et teabenõude korral sellist dokumenti ei väljastata. Teabenõude korral tuleb väljastada see osa teabest või dokumendist, millele piirangud ei laiene. Seega vajavad kohalike omavalitsuste teenistujate teadmised siin järele aitamist ning vajadusel tuleb kohalikel omavalitsustele oma teenistujaid koolitada.